민선 지자체 출범 이후 조례·규칙 등 자치법규는 지속적으로 증가하고 있지만, 기초의회의 경우 대부분 자치단체 주도로 이뤄지는 것으로 나타났다. 또 전국 16개 광역지자체(세종시 제외) 가운데 10곳의 지방의원들의 조례 제·개정 건수가 평균 이하인 것으로 확인됐다.

국회 입법조사처에 따르면 1995년 민선 자치단체장 선출 후 지난해까지 20년간(1995~2014년) 지자체가 보유한 자치법규(조례·규칙)는 8만7000여건에 달한다. 조례의 경우 1995년 3만358건에서 지난해 6만3476건으로 배 이상 증가했다. 연평균 4%포인트 증가했다. 규칙도 지난해 2만3687건으로 46.3%가 늘었다. 지방분권 확대 필요성이 제기되면서 자치법규도 함께 증가한 것으로 풀이된다.

그러나 자치법규는 크게 늘었지만 지방의회의 역량을 가늠해 볼 의원발의에 의한 제정은 여전히 50% 미만인 것으로 나타났다. 광역의회의 경우 2007년 의원이 발의한 조례가 435건으로 17.8%에 불과했으나 해마다 늘어 지난해 760건으로 전체의 36.9%를 차지했다. 기초의회는 여전히 80% 이상을 지자체가 발의하는 것으로 나타났다. 2007년 의원 조례는 1665건으로 16.2%였으나 지난해에는 12.2%로 오히려 줄었다. 2006년 지방의회 의원의 유급제 전환 후 소폭 증가했다가 다시 단체장에 의한 발의 의존도가 높아졌다.

광역의원 1인당 참여 건수도 지역별로 큰 차이를 보였다. 2007년부터 지난해까지 전국 16개 광역의회 의원 1인당 조례 제·개정 건수는 평균 0.88건으로 2013년 1.16건이 가장 높았고, 지방선거가 있던 2010년 0.52건으로 가장 낮았다. 광주광역시의원이 가장 높았고, 강원 경북 경남 등이 하위권을 기록했다. 전국 10개 의회의 1인당 참여건수가 평균에 미치지 못한 것으로 조사됐다.

상위법과 충돌하는 경우도 적잖았다. 의회가 제·개정한 자치법규가 상위법에 위반되거나 법령상 근거가 없는 등의 이유로 재의요구된 것이 975건, 대법원에 제소된 것도 158건에 달했다.

국회입법조사처는 지방의회 입법 역량 강화를 위해 의회 권한을 확대하고, 입법지원 기능 강화와 인사권 독립 등을 개선방안으로 제시했다.